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編者按：2023年8月30日，《中國(guó)婦女報(bào)》權(quán)益周刊刊登了北京云亭律師事務(wù)所邢國(guó)威律師署名文章《“群眾認(rèn)可”重在“農(nóng)村婦女認(rèn)可”》，為《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》立法建言獻(xiàn)策。以下為文章全文：
“群眾認(rèn)可”重在“農(nóng)村婦女認(rèn)可”
作者：邢國(guó)威（中華女子學(xué)院法學(xué)院講師、法學(xué)博士）
確認(rèn)農(nóng)村婦女集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的重點(diǎn)
日前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站公布對(duì)政協(xié)第十四屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議第03458號(hào)提案的答復(fù)摘要，回應(yīng)保障農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益有關(guān)提案，避免農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益出現(xiàn)“兩頭占”“兩頭空”，意在切實(shí)解決農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益侵害問(wèn)題，杜絕“兩頭占”，從根本上解決“兩頭空”問(wèn)題，讓全體群眾滿意。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)審議的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）中第十二條明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)依法確認(rèn)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的“群眾認(rèn)可”原則。筆者認(rèn)為，“群眾認(rèn)可”不應(yīng)簡(jiǎn)單理解為《草案》第二十八條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)三分之二以上成員同意為通過(guò)”，應(yīng)避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)非法剝奪農(nóng)村婦女成員資格，“群眾認(rèn)可”原則重在“農(nóng)村婦女認(rèn)可”。這充分體現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)的內(nèi)在邏輯要求。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)的內(nèi)在邏輯要求
家在浙江的某女性村民，與來(lái)自四川農(nóng)村某男性結(jié)婚定居在浙江娘家村莊，被村里通過(guò)村民會(huì)議的形式列為“出嫁女”，連同孩子，一起成了“黑戶”，無(wú)法獲得和其他村民一樣的待遇。這即是所謂“兩頭空”。
近年集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)問(wèn)題的出現(xiàn)，起因即是大量的此類(lèi)糾紛。
“兩頭占”則是指農(nóng)村婦女不僅取得在娘家集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)地權(quán)益，也取得了婆家集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)地權(quán)益。 有些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)村民會(huì)議表決的形式對(duì)“出嫁女”“離異婦女”剝奪農(nóng)地權(quán)益使這些農(nóng)村婦女出現(xiàn)“兩頭空”，在一定程度上也是對(duì)“兩頭占”的矯枉過(guò)正。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)以多數(shù)決形式通過(guò)侵害農(nóng)村婦女權(quán)益的決議，這看起來(lái)似乎是“群眾認(rèn)可”，但把應(yīng)當(dāng)享有農(nóng)地權(quán)益的農(nóng)村婦女排除在外了。這顯然是本次立法要避免的。因此，確認(rèn)農(nóng)村婦女集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的重點(diǎn)。
《草案》第二十八條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)三分之二以上成員同意為通過(guò)”。在成員分享集體經(jīng)濟(jì)組織資源、財(cái)產(chǎn)的的過(guò)程中，確認(rèn)的成員越多，成員分配的越少。參與者也是分割者，具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和利益沖突。投票機(jī)制解決“兩頭占”容易，但難以避免“兩頭空”問(wèn)題，有可能造成農(nóng)村婦女被集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議投票剝奪成員資格的事件。用投票表決的方式檢驗(yàn)群眾是否認(rèn)可，可能只有部分群眾認(rèn)可，難以避免以投票表決的方式產(chǎn)生多數(shù)人侵犯少數(shù)人的利益的結(jié)果。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)須依法明定
“農(nóng)村婦女認(rèn)可”，當(dāng)然也不是農(nóng)村婦女成員都必須確認(rèn)，這樣可能導(dǎo)致“兩頭占”，而是符合合理標(biāo)準(zhǔn)的都確認(rèn)。
歷史已經(jīng)證明，想要避免“兩頭空”也要做到防止“兩頭占”。這個(gè)合理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依法明確規(guī)定。規(guī)定的越明確，越能避免在投票中產(chǎn)生對(duì)農(nóng)村婦女成員的誤判。標(biāo)準(zhǔn)不明確，則會(huì)容易使成員確認(rèn)具有自治性質(zhì)，成為自治事項(xiàng)，此時(shí)只能接受多數(shù)決為群眾認(rèn)可。
就確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，《草案》第十二條列明統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、生產(chǎn)生活情況、基本生活保障來(lái)源、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，明確因集體經(jīng)濟(jì)組織成員結(jié)婚、生育、扶養(yǎng)收養(yǎng)和政策性移民而增加的人員，一般應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)可以依據(jù)本法規(guī)定，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H情況，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格條件及成員確認(rèn)作出具體規(guī)定。 筆者認(rèn)為，《草案》確定的標(biāo)準(zhǔn)仍有進(jìn)一步細(xì)化的空間，比如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)確定地涵蓋定居在本地且具有戶籍的“出嫁女”“離異婦女”，《草案》修訂中或本法律通過(guò)后的司法解釋及下位法應(yīng)將標(biāo)準(zhǔn)盡量明確、具體。
具備明確法定標(biāo)準(zhǔn)后，即使被誤判為不符合標(biāo)準(zhǔn)并因此不具備此農(nóng)村集體組織成員資格，也可以通過(guò)《草案》第五十六條解決內(nèi)部爭(zhēng)議，甚至可以通過(guò)《草案》第六十二條，成員撤銷(xiāo)訴訟最終達(dá)至群眾認(rèn)可。 就確認(rèn)成員事項(xiàng)的性質(zhì)，《草案》第二十七條將確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為成員大會(huì)職能。這意味著確認(rèn)成員具有自治性質(zhì)，是自治事項(xiàng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)，不僅關(guān)系此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)人員利益，也關(guān)系此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外人員利益，甚至此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的利益關(guān)系。因此，筆者認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)法定了的集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)是行政確認(rèn)行為，而不應(yīng)當(dāng)是自治行為。因此，筆者建議一般農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)事項(xiàng)應(yīng)由成員登記名冊(cè)登記的具體機(jī)關(guān)進(jìn)行行政確認(rèn)。
通過(guò)完善其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)立法來(lái)改善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的排斥關(guān)系
除去針對(duì)《草案》以上思考外，筆者認(rèn)為，還可以通過(guò)完善其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)立法來(lái)改善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的排斥關(guān)系。比如，可以通過(guò)立法進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，依法確認(rèn)各戶的集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)權(quán)利，減少集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間在分享集體經(jīng)濟(jì)組織資源、財(cái)產(chǎn)過(guò)程中的沖突，進(jìn)而能夠從根本上轉(zhuǎn)變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員對(duì)農(nóng)村婦女個(gè)人取得成員資格的態(tài)度。這也是不斷健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的需要。
律師簡(jiǎn)介
邢國(guó)威 律師
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邢國(guó)威律師，澳門(mén)科技大學(xué)法學(xué)博士，在房地產(chǎn)法、競(jìng)爭(zhēng)法、婦女財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域有深入研究。擅長(zhǎng)復(fù)雜民商事案件分析，專(zhuān)注房地產(chǎn)法、競(jìng)爭(zhēng)法領(lǐng)域爭(zhēng)議案件的解決。
